通过立法明确政府责任

●征求意见稿明确，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

●政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体，政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。  

中国商报/中国商网（记者 李海洋 ）9月7日，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），面向社会公开征求意见。业内专家表示，学前教育法立法和实施必须坚持一些重要原则：必须坚持公益普惠基本方向、政府必须肩负发展学前教育的主要责任、公共财政必须分担学前教育成本、必须建立一支高素质幼师队伍。

值得肯定的是，征求意见稿很好地回应了上述诉求，将这些必须坚持的重要原则一一写入其中。学前教育立法，事关国计民生。据了解，对学前教育立法的呼吁已经有将近20年的时间，有关学前教育的政策文件也越来越多。在呼声越来越强烈的当下对学前教育进行立法，业内专家评论认为“恰逢其时”。

坚持公益普惠

“学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”征求意见稿第三条明确了学前教育的性质，并在第六条中明确了学前教育的发展原则——发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

对于各级政府的有关责任，征求意见稿第七条进行了明确：国家普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系。国务院和地方各级人民政府应当依法履行职责，合理配置资源，缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，为学前儿童接受学前教育提供条件和支持。国家采取措施，支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展学前教育。

目前正在征求意见的学前教育法草案规定，幼儿园应当按照国家有关规定，根据学前儿童年龄特点和身心发展规律，科学实施保育与教育活动。图为在云南省曲靖市罗平县第一幼儿园，小朋友玩得非常开心。CNSPHOTO提供

业内专家指出，从性质制度、发展原则、政府责任到具体的办园体制、规划布局等，征求意见稿始终贯穿着一个重要的原则：坚持学前教育公益普惠的基本方向。《中国商报法治周刊》记者注意到，全文有21处使用了“普惠”字眼。

中国教育学会副会长李天顺撰文指出，在整个教育体系中，学前教育比其他各级教育具有更强的基础性、全局性和先导性作用，对人一生的学习和发展具有深刻和全面的影响。因而学前教育的公平，是重要的教育公平和社会公平。必须保障不分适龄儿童及其父母民族、种族、性别、户籍、职业、财产、教育程度和宗教信仰，都依法平等享有接受学前教育的权利。

“接受学前教育，包括接受优质学前教育的权利，不能只是少数人的专利，也不因金钱、权力、社会阶层等因素而改变。”李天顺认为，突出学前教育的公益事业属性，让学前教育的阳光普照每一个适龄儿童，是学前教育事业发展的不变追求。当然，这里说的普惠，是“普及普惠安全优质”中的相互支持、不可或缺的一环，绝对不是低水平；是“促进儿童德智体美劳全面发展，为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定基础”，而不是培养所谓“小贵族、新贵族”。

据悉，普惠性民办幼儿园的概念是随着时代发展，大量社会资本举办幼儿园后才出现的。征求意见稿对公办幼儿园、普惠性民办幼儿园、营利性幼儿园的定位作出了描述，并明确了坚持公益普惠的基本方向。

坚持政府主导

政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体，政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。征求意见稿在总则的第六条和第七条中，开门见山、旗帜鲜明地明确了政府肩负着发展学前教育的主要责任。

业内专家表示，从我国学前教育发展进程来看，一些地方的学前教育事业发展无序、公众需求难以得到满足，往往出现政府职能的缺位和错位。

20世纪80年代以后，一些地方政府以学前教育为非义务教育为名，推卸发展学前教育责任，出现了甩包袱、减投入、将幼儿教育推向市场的现象。政府缺乏对学前教育的系统管理、缺少财政经费的投入，导致幼儿园从举办到质量都存在失范现象，公办幼儿园数量少，大部分幼儿园办园成本由家长承担，“入园难、入园贵”问题日益突出。

业内专家分析说，政府错位体现为一些政府行为偏离了推进学前教育事业健康发展的方向，偏离了促进学前教育公益普惠的宗旨。一些地方政府权责不明、事权与财权不匹配，影响地方发展学前教育的意愿和能力。坚持政府主导，明确和落实政府责任，是学前教育健康发展的基本保障，也是由我国的基本制度、基本国情决定的。

政府肩负着发展学前教育的主要责任，并非一句口号。征求意见稿从发展原则、政府责任、政府供给、规划布局、督导问责等各个层面明确了政府应肩负的主要责任。

首先是举办的责任。征求意见稿明确，发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主。李天顺认为，让公办幼儿园在履行学前教育公平责任中扮演主要角色，从本质上讲，这不是公办多一点还是民办多一点的问题，而是“小切口、大民生”，体现的是立党为公、执政为民的精神，是政府履职尽责的本分。

其次是规划及实施的责任。征求意见稿要求，县级以上地方人民政府应当根据人口变化和城镇化发展趋势，以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，列入本地区控制性详细规划和城市建设规划，并按照教育用地性质划拨土地，不得改变用途。

再次是保障困难群体的责任。征求意见稿指出，国家建立学前教育资助制度，为经济困难家庭儿童接受普惠性学前教育提供资助，保证孤儿、事实无人抚养儿童、特困人员中的儿童、家庭经济困难的残疾儿童接受免费学前教育。

最后是监管的责任。征求意见稿要求，县级以上人民政府教育行政部门负责学前教育管理和业务指导工作，建立相应的管理机构，配备管理和教研人员，加强对学前教育的监督管理和科学指导。县级以上人民政府卫生行政部门负责幼儿园卫生保健的监督检查和业务指导工作。此外，相关职能部门在各自职责范围内负责学前教育管理工作，履行规划制定、资源配置、经费投入、人员配备、待遇保障、幼儿园登记等方面责任，依法加强对幼儿园举办、教职工配备、收费行为、安全防护、经费使用、财务管理等方面的监管。

明确成本分担

政府主导学前教育发展的关键在于投入。征求意见稿明确，学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担其他多渠道筹措经费的机制。幼儿园经费由举办者依法筹措，确保稳定的经费来源。国务院和地方各级人民政府应当逐步提高学前教育财政投入和支持水平，保证学前教育财政经费在同级教育财政经费中占合理比例。

同时，征求意见稿要求，学前教育财政补助经费按照事权划分的原则列入各级预算。国务院和省、自治区、直辖市人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、边疆地区、民族地区和贫困地区发展学前教育。

为了保障经费落实到位，征求意见稿要求，地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。同时要求，县级以上人民政府应当建立健全学前教育经费预算管理和审计监督制度。征求意见稿强调，任何组织和个人不得侵占、挪用学前教育经费，不得向幼儿园非法收取或者摊派费用。

业内专家表示，建立财政投入为主的投入机制、强化政府的财政投入职能，是征求意见稿在综合考量我国学前教育发展的现实问题、学前教育事业发展规律、家长和政府分担能力、成本分担原则后作出的理性决策。

李天顺指出，学前教育实行成本分担、公共财政承担主要责任，是世界主要国家的基本共识，也是将普及普惠落到实处的基本要求。我国义务教育所创造的依据不同地区的实际情况、“分项目、按比例”落实基本经费的经验，值得学前教育借鉴和进一步完善。

保障队伍建设

教育大计，教师为本。幼儿园教师队伍建设的法律保障，是学前教育立法的重中之重。征求意见稿设置专章对教师和其他工作人员作出了明确要求。

在师资方面，征求意见稿明确，国家实行幼儿园教师资格制度，建立专门的资质标准、准入许可、培养培训规范、表彰奖励制度、职称职务序列和标准。

其中，关于教师资质，征求意见稿要求，幼儿园教师应当取得幼儿园教师资格；已取得其他教师资格的，经省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门组织的专业培训并取得合格证书后，方可在幼儿园任教。关于园长资质，征求意见稿要求，幼儿园园长应当具有幼儿园教师资格、大学专科以上学历、5年以上幼儿园教师或者幼儿园管理工作经历，并经省级教育行政部门组织的园长岗位培训取得合格证书。

与此同时，征求意见稿强调，全社会应当尊重幼儿园教师。值得关注的是，针对此前时不时见诸报端的幼儿园教师、保育员、卫生保健人员或者其他工作人员虐童、性侵害等行为，征求意见稿也作出了回应，明确了6种禁止从业的情形。

征求意见稿还明确，幼儿园教师及其他工作人员存在体罚或者变相体罚儿童等4种情形之一的，由主管部门视情节给予当事人及幼儿园负责人处分；情节严重的，撤销其资格证书，终身不得从业；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

“通过国家立法将中国学前教育予以制度化、规范化和法治化，让教育优先在学前教育阶段早日获得‘护身符’。”业内专家表示，学前教育立法是大势所趋，有利于从根本上解决学前教育发展难题，推动幼师队伍健康发展，促进学前教育水平整体提升。

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对幼儿园的“逐利限制”

学前教育法草案明确了学前教育的公益普惠性，并对民办营利性幼儿园进行了“逐利限制”，强调幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。

征求意见稿明确，社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

同时强调，幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

业内专家表示，教育不应该成为资本逐利的工具，不是用来赚钱的生意。当然，国家实际上是鼓励和引导社会力量办幼儿园的，这一点非常重要。征求意见稿作出“逐利限制”，是符合学前教育的公益普惠性要求的。