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新时代检察机关“重塑性变革”进行时

本报记者 李海洋

2019-03-01 15:31:46中国商网 收藏0 评论0 字数4,462

看点:五大亮点 推动改革

●着力推进检察工作的专业化建设;

●完善公益诉讼工作机制;

●健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式;

●探索建立罪错未成年人分级处遇制度;

●创新检察案例指导制度。

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以最高检内设机构改革作为标志,以《2018—2022年检察改革工作规划》作为航向,新时代下检察机关的改革已进入构建科学合理的检察权运行机制“精装修”阶段。图为山东省人民检察院机关首批入额检察官集体宣誓仪式在济南举行。CNSPHOTO提供

近日,最高人民检察院制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》(以下简称《改革规划》),进一步明确了新时代检察改革的方向和路径,对今后几年的检察改革作出系统规划和部署。按照规划,2019年3月底前,全国各级检察院要基本完成内设机构改革任务。

“我们内设机构改革做了系统性、整体性、重构性的改革。”最高检检察长张军在新闻发布会上表示,这次“重塑性变革”是形势使然,时代特征鲜明。

所谓系统性,就是把检察机关的刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能整体做一个布局和调整。所谓整体性,不仅是最高检,地方各级检察机关也要统筹考虑。所谓重构性,即原来的捕诉分开、控申分开,以及其他一些随着时代的发展相关职能部门的作用已不那么突出,要重新调整、重塑。

业内专家指出,以最高检内设机构改革作为标志,以《改革规划》作为航向,新时代下检察机关的改革已进入构建科学合理的检察权运行机制“精装修”阶段,值得期待。

内设机构

重塑性的变革

最高检内设机构改革主要集中在业务部门,原有部门被打散后,按照案件类型被重组为第一至第十检察厅,比改革之前多出一个。

根据方案,最高检单独设立了负责未成年人检察工作的第九检察厅,撤销了原铁路运输检察厅;原来的民事行政厅被一拆为三,分别成为办理民事检察、行政检察和公益诉讼的检察厅;撤销了侦监厅和公诉厅,重组为四个刑事办案机构——第一至第四检察厅。

这四个检察厅按照犯罪类型划分:第一检察厅主要负责办理普通刑事案件;第二检察厅办理危害国家安全罪、危害公共安全罪、故意杀人、抢劫、毒品等重大犯罪案件;第三检察厅办理国家监委移送起诉的职务犯罪案件;第四检察厅办理经济犯罪案件。

最高人民检察院检察委员会副部级专职委员、第一检察厅厅长张志杰在做客“新时代四大检察”网络访谈时表示,从全国检察机关办理的刑事案件总量看,第一检察厅管辖的案件也是数量最多的,占检察机关办理刑事案件的一半以上。

面对“管辖罪名多”“案件数量多”的形势,自成立之初,第一检察厅就将专业化建设列为队伍建设的重要内容。

张志杰说,第一检察厅结合本厅职能、案件管辖和人员实际,按照案件类型、专业化建设需要,成立了侵权类、侵财类、妨害社会管理秩序类、有组织犯罪类、网络类、环境卫生类犯罪共六个专业化办案组,将全体检察官和检察辅助人员全部分配到办案组,突出以办案为中心,以专业化办案组推动专业化建设和队伍建设。

特别值得一提的是,最高检此次改革较为彻底的做法是业务部门实行“捕诉一体”。

据悉,内设机构改革后,新重组的四个刑事办案机构实行“捕诉一体”办案机制,由同一检察官办案组或检察官全过程负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查工作。

张军说,提出捕诉一体,也是在反贪职能转隶以后,检察机关没有了对职务犯罪这一部分的侦查权,内部监督制约的需求也有了很大变化。检察院组织法修改后还有14个罪名的侦查权由人民检察院行使,考虑到这个制约因而单设一个部门去行使。实践证明,实行捕诉一体,质量、效率都能够得到进一步保障提高。

张军列举了一组数据,2017年,吉林检察机关实行捕诉一体,批捕和提起公诉的时间分别缩短了12.3%和12.4%。同时,平均每起案件瑕疵问题,捕诉分开的时候是六个半,捕诉一体后下降不到三个。在扫黑除恶专项斗争中,一些地方实行捕诉一体,集中一个办案组去办批捕起诉的案件,效率质量也都有大幅提升。

这场内设机构改革是整体性的,不仅最高检,而且地方各级检察机关也要统筹考虑。最高检的内设机构改革在2018年已经做了动员部署并全面展开。地方检察机关的机构改革,方案也已经印发,地方各级院正在紧锣密鼓制定方案,江苏、内蒙古、河南等地已率先启动改革。

过去,检察机关的内设机构可谓五花八门,此次改革后内设机构名称也要统一。以前,最高检内设机构叫“厅”,地方检察院叫“部”“局”“处”“科”的都有,今后地方统一叫“部”。

张军在新闻发布会上指出,最高检这次内设机构“重塑性变革”是形势使然,是人民检察院以实际行动来回答习近平总书记在十九大报告中提出的任务要求,从供给侧满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高水平的需求。

工作规划

六个方面46项改革任务

最高检相关负责人就《改革规划》答记者问时指出,中国特色社会主义进入新时代,人民检察事业也进入新的历史时期,检察改革面临新的形势和新的任务。特别是随着国家监察体制改革的实施,检察机关完成了空前而又深刻的职能、机构调整和人员转隶,如何把“转隶”变为“转机”,实现新时代检察工作创新发展,把检察机关法律监督工作做实做好做强,实现法律监督工作的“双赢”“多赢”“共赢”,成为检察改革必须解决的重大课题。

为了落实党的十九大对司法改革的总体部署,解决当前检察工作中存在的突出问题,满足人民群众更高的司法需求,检察机关必须解放思想、更新理念,自觉适应新时代新要求,按照讲政治、顾大局、谋发展、重自强的总体要求,紧贴检察工作创新发展全局,在更高起点上谋划和推进改革,使检察改革真正成为新时代检察工作创新发展的强大动力。

为此,最高检自2018年初就着手起草制定《改革规划》,历经反复修改和广泛征求意见,并经中央司法体制改革领导小组会议审议通过,于2018年12月下旬正式印发。最高检相关负责人表示,这个改革规划的印发,标志着新一阶段的检察改革正式踏上征程。

本次《改革规划》共涉及六个方面46项改革任务。在中国人民大学法学院教授、诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东看来,有五大亮点:着力推进检察工作的专业化建设;完善公益诉讼工作机制;健全与多层次诉讼体系相适应的公诉模式;探索建立罪错未成年人分级处遇制度;创新检察案例指导制度。

以推进专业化建设为例,《改革规划》提出健全运用科技手段提升司法办案、检察管理与服务能力机制,要求深化检察改革与现代科技的结合,推进智慧检务工程,全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。

改革方向

坚持问题导向

改革要坚持问题导向。最高检相关负责人表示,对于检察工作,总的来看还存在两大方面的问题:一是司法体制改革还没有完全落实。尽管司法体制改革已经取得了显著成绩,但仍处于“破而未立”的状态,也就是已经破题了、推开了,但配套制度还不完善、不成熟。

上述最高检相关负责人举例说,例如员额动态管理、退出机制不健全;有的地方对领导干部带头办案的要求落实不到位;有的地方司法办案机制运行还不规范;职业保障政策没有完全落地等等。

二是检察工作总体上还不能适应新形势、新任务、新需求。检察工作、检察队伍仍然存在不少亟须补强的短板,法律监督工作的不平衡、不协调、不充分与人民日益增长的美好生活需要不相适应。

上述最高检相关负责人说,我们将其概括为“三个不平衡”,即刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡;刑事检察中的公诉与侦查监督、刑事执行监督等发展不平衡;高检院、省级检察院的领导指导能力与市、县检察院办案工作实际需求不平衡。

刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察工作发展不平衡,体现在最高检的机构和人员设置上。改革前,最高检设侦查监督厅、公诉厅(两个)、刑事执行检察厅、刑事申诉检察厅等多个刑事检察部门,共有130多个编制。而民事、行政、公益诉讼检察都挤压在民事行政检察厅一个部门,仅有30余个编制。

最高检相关负责人表示,上述“三个不平衡”影响法律监督职能全面履行,影响检察机关在维护群众合法权益、保障“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局实施方面更好地发挥检察职能作用。

因此,今后一个时期检察改革的出发点和着力点:一是针对司法体制改革中存在的问题,展开“精装修”;二是针对人民群众更高的法治需求,推出新举措。而《改革规划》提到要探索建立涉罪未成年人分级处遇制度,就属于新举措,这对于探索适合未成年人司法特征的层次化、多方位的科学教育惩处机制将发挥重要的作用。

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延伸阅读:

检察机关内设机构发展演变三阶段

我国检察机关内设机构的设置是伴随着检察制度建设的进程逐步发展的。建国初期,根据1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定,我国检察机关内设机构分为三类,即领导机构、业务机构和综合管理机构。同时,也形成了依据检察职能划分内设业务机构的设置标准,这一标准沿用至今。

1954年9月,第一部人民检察院组织法颁行。1955年,最高人民检察院设一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅。这个时期,除行使侦查权的内设机构,其他各内设机构都以“监督”命名。

1978年检察机关恢复重建后,检察机关内设机构进一步发展,大致经历了三个阶段。

第一阶段:20世纪80年代,以“检察”命名的内设机构设置模式。1978年3月,全国人大五届一次会议通过的宪法规定重新设置人民检察院。1979年7月,全国人大五届二次会议通过人民检察院组织法。最高检根据该法第20条规定设立刑事检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、经济检察厅和信访厅……

此阶段,最高检设立刑事检察厅、贪污贿赂检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告申诉检察厅、铁路运输检察厅。而地方各级人民检察院则设置相应的检察处、检察科。

第二阶段:20世纪90年代至2012年,以“多元化”命名的内设机构设置模式。1995年11月,最高检设反贪污贿赂总局。此阶段几经变更,最终最高检设立了侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防厅、死刑复核检察厅,呈现出“检察”“监督”以及其他名称并行的“多元化”模式。

第三阶段:2013年以来,以扁平化、“大部制”为主要特点的检察机关内设机构改革不断推进。2014年11月,最高检调整职务犯罪侦查预防机构,将原反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅整合,组建新的反贪污贿赂总局。2015年1月,最高检监所检察厅更名为刑事执行检察厅。同年12月,设立未成年人检察工作办公室(临时厅级机构)。2018年2月,最高检反贪污贿赂总局完成转隶。

2018年12月,最高检完成新时代背景下的内设结构改革,原有业务部门被打散后,按照案件类型被重组为第一至第十检察厅。

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