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谁来担当传销违法行为监管和查处主体更合适

《禁止传销条例》第八条明确规定:“工商行政管理部门依照本条例的规定,负责查处本条例第七条规定的传销行为。”诈骗特征非常明显的传销为什么会由工商部门负责查处,从《禁止传销条例》第一条“为了防止欺诈,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会主义市场经济秩序,保持社会稳定,制定本条例”的规定可以看出其中的端倪。

立法者认为,传销违法行为(犯罪实质上是一种特殊形态的违法行为,即严重违法行为,为简单起见本文仅指一般传销违法行为)作为一种违法销售行为,破坏了社会主义市场经济秩序,可以由工商部门从维护市场经济秩序的角度惩戒和制止传销行为的发生。但传销行为侵犯的客体仅仅是社会主义市场经济秩序吗,立法者通过工商部门惩戒和制止传销行为的目的在实践中实现了吗?笔者以为这些都值得商榷。

传销行为侵犯的客体

不仅限于市场秩序

传销行为从表面上看是一种销售行为,但从其完全可以脱离产品和服务直接销售的概念(即使存在销售产品,其价格也与市场同类产品价格严重不符)这一事实我们可以看出,传销行为其实是在以“销(售)”为名,行“传(导)”之实,通过“传导(诈骗)”招徕人员,实现牟取非法经济利益的目的。即如赌博常常冠以“游戏”名义、非法集资冠以“金融创新”名义行诈骗之实一样,我们应该透过事物的现象(销售行为名义)认清传销行为本质上是一种诈骗行为,而并非真正意义上的市场行为、商业行为,所以工商部门就此开出的规范市场经济秩序的药方也就难以奏效。

而从违法构成要素角度分析,传销违法行为(具体包括组织、领导、策划、介绍、参加等具体传销形式)侵犯的是复杂客体,既侵犯了公民的财产所有权,又侵犯了社会主义市场经济秩序和社会管理秩序。

传销违法行为主体希望通过种种“金融理论”创新欺诈社会公众,骗取他人钱财,同时将其诈骗行为包装成“项目”,诱使社会公众参与其中,形成一种可持续、可复制的经营链条假象,损害参与者的合法权益,败坏正当经营者的声誉,挤占正当经营者的市场,侵犯了社会主义市场经济秩序。更重要的是,传销违法行为主体认为人生价值大小需要通过拥有钱财的多少来衡量,否认人生价值的多重(元)性,颠覆社会主义社会倡导的世界观、人生观、价值观,同时公开宣扬并实践“为了目的不惜手段”的实用主义哲学。只要能够获取钱财,可以不择手段、不计后果、不讲道德、不论亲情,使用诱骗、欺诈、胁迫、强制等手段蛊惑人心、骗取他人钱财,甚至为此害人性命,这种行为彻底否定了支撑现代社会稳定发展的法律法规和诸多公序良俗(诸如丧失家庭道德和责任、否定诚信互助和与人为善的人际交往准则,放纵和实施暴力等),进而全面威胁到了我国和谐稳定的社会管理秩序。

可以看出,传销违法行为对我国社会管理秩序的伤害是多方面的,既妨碍了民众在政治上树立社会主义核心价值观、构建社会主义和谐社会的共同理想,也阻碍了公平诚信、竞争法治的社会主义市场竞争秩序的建立。另外,传销违法行为还否定了社会主义精神文明倡导的文明诚信、与人为善等基本原则,对构建民主法治的社会主义政治文明也产生了严重的消极影响。所以笔者认为,在传销行为侵犯的众多客体中,我们更应当看到传销行为对社会管理秩序的巨大影响,从维护社会和谐稳定的角度及高度来讨论惩处与打击传销行为,而不应局限于从维护市场经济秩序的角度谈论打击传销行为。事实上,维护社会和谐稳定恰恰是公安机关的专长和主要工作职责之一。

现有体系已

不能满足实践需要

目前全国工商系统主要担负着在全国范围内“建设和维护社会主义市场经济秩序”的工作职责,但让工商部门主抓“打击传销”在工作实践中确实给人以“不务正业、力不从心”的感觉。

首先,传销违法行为实质上是一种诈骗行为而不是一种经营行为,这实际上否定了工商部门在传销场所(非经营场所)取证执法的合法性。而当我们否定了传销这种“道具拉人头”牟利的经营模式的合法性后,从法理上讲工商执法人员在传销场所取证、执法处罚的合法性也就存在疑问:既然传销行为不是经营行为,维护市场经营秩序的工商执法人员凭什么去传销现场主持取证、执法处罚?如果这种执法处罚存在合法性,那么是否也可以将同属诈骗性质的黄赌毒等违法行为纳入工商行政管理职责,并由其进行管理和执法处罚呢?

其次,目前传销行为中大量使用个人银行账户实施传销违法行为,传销场所即为参与者个人居住场所,工商执法人员既缺乏调查、查封个人银行账户信息的执法权限,也存在搜查传销场所侵犯个人隐私的履职风险,这导致工商执法人员在处置很多传销行为时左右为难、畏首畏尾。

再次,传销活动的暴力化发展趋势要求处置主体具有相应的权限和装备。传销的欺诈性质和金字塔结构注定了大多数传销人员将血本无归,这些传销参与人员犹如输红了眼的赌徒,极有可能将失败的原因归结于执法人员的查处取缔,再加上一些别有用心的高级别传销人员煽风点火,这些传销参与者犹如拧开保险的炸弹,随时可能采取极端方式,即便是众多拥有限制人身自由权限、全副武装的警察,查处传销行为的难度和风险亦不容小觑,常常是险象环生。而把这一难题交给手无寸铁的基层工商执法人员处理,在实践中就成为不可能完成的任务,也只能每次都要请求公安机关协助调查或者配合公安机关参与调查。

基于以上原因,传销行为在年年的“打传”中不仅没有得到制止,反而有愈演愈烈之势。工商机关在“打传”执法中并未收获执法权威,其打传的执法地位也日渐尴尬,执法权威和执法能力受到了社会的怀疑,且随时面临渎职的风险。  

《治安管理处罚法》

认可公安机关执法范围

那么,传销违法行为由公安机关查处更为合适是否存在法理障碍,笔者认为这一障碍并不存在。我们当然首先应该适用《禁止传销条例》来治理传销行为,但在条例不能遏制传销泛滥的形势下就应当修改法律,寻求新的办法来解决这一难题。

现行《治安管理处罚法》第二十七条规定:“有下列行为之一的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:组织、教唆、胁迫、诱骗、煽动他人从事邪教、会道门活动或者利用邪教、会道门、迷信活动,扰乱社会秩序、损害他人身体健康的……”传销行为素有“经济邪教”之称,它在行为方式上和邪教、会道门组织一样采用诱骗、胁迫等欺诈方式蛊惑人心、骗人钱财,在危害后果上对我国经济、社会、政治等方面产生的破坏作用与邪教、会道门组织相比也有过之而无不及,将其理解为一种新型会道门组织也是可以的。只是需要考虑在修改《治安管理处罚法》时加以明确,或者由公安部做出行政解释,根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》、国务院办公厅国发(1993)12号《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的有关规定,如果由公安部对“传销作为一种新型会道门组织”做出明确或者解释,也同样具有法定效力。

对参与传销活动

实行双罚制

传销违法行为的主体是一般主体,凡达到相应法定责任年龄、具有相应责任能力的自然人和社会组织均构成实施违法行为的要件,所有市场经营主体当然也包括在其中。鉴于公司等市场经营主体的逐利性特点,少数胆大妄为的市场经营单位参与传销活动并不鲜见。

而在现有的“打传”法治体系中,对公司等单位传销违法的相关规定与该违法行为是一般主体的规定似乎存在差异,根据最高人民法院于1999年6月18日颁布的《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》第2条的规定:“个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的,或者公司、企业、事业单位设立后,以实施犯罪为主要活动的,不以单位犯罪论处。”故对组织、领导传销犯罪行为的公司,依照司法解释的规定,不以单位犯罪论处(保留对单位实施行政处罚的权力),而只是对其组织者和主要参与人以自然人犯罪定罪处罚。笔者认为,本罪既然是针对的一般主体,那么自然人和组织(单位)自然都应当成为本罪的涉案主体,同时接受法律的制裁。在法律尚未修订前,应由司法机关追究个人的刑事责任、由行政执法机关追究单位的行政责任。

同理,在查处传销违法行为的过程中,对涉案组织(单位)和自然人也应当同时进行处罚,以体现该违法行为主体作为一般主体的特征。

综上所述,笔者认为,将传销违法行为监管和查处主体变更为公安机关更为合适,对市场经营单位组织、领导传销行为实行双罚制更能遏制传销疯狂发展的势头。

(作者单位:江苏省淮安市清江浦区市场监督管理局)

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