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环保税更好落地生根急需完善评价机制

看点:开征环保税面临新挑战

●首先,各地虽然以立法的形式明确了征收标准,但如何衡量企业的污染量是个问题。

●再者,大气、水、噪声污染量不是永恒不变的,而是时高时低,有关部门该如何细化、量化?

●此外,跨区域污染问题如何统筹处理,环保税的收入与治理污染的支出之间是否需要连接,该如何连接?

2018年1月1日,中国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明建设的单行税法——《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称“环保税法”)就开始正式实施了,届时,环境保护税也将一同落地,成为中国的新税种。

近期中国的大部分省区市已相继通过了本地的环境保护税方案,为环境保护税开征铺平道路。据国家税务总局透露,目前我国大部分省份根据本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标等因素,已在法定幅度内确定了具体税额,各地选择的税额标准有一定差异。

财税专家指出,环保税法以法律形式确定了“污染者付费”的原则,提高了环保税征收的规范性和透明度,有利于向排污企业释放减排信号,有利于促进企业提升环保水平,减少污染物排放量,加大遏制企业排污力度。

有评论认为,环境保护税开征,短期内对企业来说是巨大的考验,并且会带来阵痛,但从长期来看则必将促使污染企业采用更加先进的技术实施清洁生产,使得产品更有竞争优势,同时也会将那些高污染、低效能的企业挤出市场,达到“良币驱逐劣币”的效果。

排污费改税实现平稳转移

环境保护税脱胎于现行排污费。

2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过的《中华人民共和国环境保护税法》将现行排污费更改为环境保护税。这是中央提出落实“税收法定”原则后,全国人大常委会审议通过的第一部单行税法。随着2018年1月1日环保税法的正式实施,运行了38年的排污费制度将从此成为历史。

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》确立了排污收费制度。2003年针对影响环境的重点污染源情况,我国选择对大气、水、固体、噪声等四类污染物征收排污费。2014年根据污染治理新情况、新要求,国家进一步调整了排污费征收标准,在原有标准基础上总体向上调整一倍,并允许污染重点防治区和经济发达地区适当上调征收标准。有关统计数据显示,2003年至2015年全国累计征收排污费2116亿元,2015年征收额为173亿元。

征收排污费30多年,通过收费这一经济手段促使企业加强环境治理、减少污染物排放,对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。但这种非税收入的形式不是很稳定,在实际执行中存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。针对这些情况,有必要实行环境保护费改税,进一步强化环境保护制度建设。

财税专家向记者介绍,环保税法的总体思路是由“费”改“税”,即按照“税负平移”原则,实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。环保税法根据现行排污费项目设置税目,将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人;根据现行排污费计费办法,设置环境保护税的计税依据;以现行排污费收费标准为基础,设置环境保护税的税额标准。比如,对大气污染物、水污染物,环保税法沿用了现行的污染物当量值表,并按照现行方法以排放量折合的污染当量数作为计税依据。

财税专家指出,环境保护税和其他税收不同,是对排污行为带有惩罚性质的收费,如果企业履行环保责任,减少污染物排放,就可以少缴税。同时,还可鼓励污染物治理。与原有的排污费相比,在征税对象、计税依据、税额标准等要素均保持不变的同时,环保税法还增加了一档减税优惠,即纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准30%的,减按75%征收环境保护税。

此外,环保税法还明确了5种暂予免税的情形。例如,为支持农业发展,对农业生产排放的应税污染物免税;考虑到现行税制中已有车船税、消费税等,对机动车、船舶等流动污染源排放的应税污染物暂免征税;为鼓励固体废物综合利用、减少污染物排放,对纳税人符合标准综合利用的固体废物暂免征税等。

“费”和“税”是有区别的。新开征税种要通过全国人大立法,征求公众的意见,一旦通过后就有了强制性。开征环境保护税,可以消除排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题,有利于提高纳税人的环保意识和遵从度,强化企业治污减排的责任;也有利于规范政府分配秩序,优化财政收入结构,强化预算约束。

复旦大学环境经济研究中心副主任李志青曾指出,最终环境保护税不会给企业增负,而是帮助企业“减负”。环境保护税的本质是一种污染的“从量税”,也就是污染排放越多,缴纳的税额就越高。

多名企业负责人在接受记者采访时表示,这样的税制安排很公平,能更好地让企业减少污染物排放、促进产业转型升级。

全国各地税额标准不一

鉴于当前环境治理主要的工作职责在地方政府,为了充分调动地方政府做好污染防治工作的积极性,同时兼顾各地排污费标准差异较大的实际情况,环保税法明确对大气和水污染物设定幅度税额,并授权各省(区、市)在规定幅度内统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求,确定具体适用税额。

按照税收法定原则,为避免地方裁量权过大,环保税法对环境保护税设定了税额上限,即大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元,水污染物的税额幅度为每污染当量1.4元至14元。具体适用税额的确定和调整,由各地在法定税额幅度内决定。

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环境保护税开征,短期内对企业来说是巨大的考验,并且会带来阵痛,但从长期来看则必将促使污染企业采用更加先进的技术实施清洁生产,使得产品更有竞争优势,同时也会将那些高污染、低效能的企业挤出市场,达到“良币驱逐劣币”的效果。CNSPHOTO提供

目前,北京市应税大气污染物和水污染物适用税额标准获市人大常委会审议通过,分别为每污染当量12元和14元,按法定幅度“顶格”执行。从目前各地发布的方案来看,环保税税额标准相对较高的有北京、上海、天津、河北、山东等地。以应税大气污染物适用税额标准为例,河北按照国家规定最低标准的8倍、5倍、4倍执行;上海二氧化硫、氮氧化物的税额标准分别为每污染当量6.65元和7.6元;山东二氧化硫、氮氧化物每污染当量6元。与此形成鲜明对比的是,另一些地方则按照法定最低限额征收,比如陕西、青海、甘肃、宁夏、新疆等地,多集中于西部地区。

财税专家指出,环保税主要具备两个功能,一是把污染控制在更加合理的范围内,二是补偿污染所产生的社会成本。污染物因种类、地点以及时间等因素的不同,所产生的社会成本也是不一样的。因此,不同区域会选择不同税额,同一区域在税额设定上也会有不同的分档或分类。

财税专家指出,各个地方都在积极运用法律给予地方的授权,有效地根据各自的环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求来细化环保税政策、调整税率,这也符合环保税立法初衷。不过,专家也提醒,各地采取不同的政策以后,应避免可能会引发的地区间税收竞争和税负转嫁。

开征环保税面临新挑战

税额标准确定后,如何推动环保税更好地落地生根已成为各地面临的重要命题。当前,各地竞相快马加鞭为环保税开征做好全方位准备。以江西省为例,江西省成立了环境保护税开征工作领导小组,及时制定印发《江西省环境保护税开征工作方案》等方案和制度,明确了责任分工、具体工作任务及要求。此外,通过调研基本上掌握了全省排污费的收入规模、征收方式等征管现状和全省重点企业的排污费缴纳情况,完成了《全省排污费征收管理情况调研报告》。

北京市的相关准备工作也在紧锣密鼓地推进中。北京市地税局相关负责人表示,北京市出台了《北京市地方税务局贯彻落实环境保护税法工作方案》,整合机构人员编制,成立专门机构负责环保税新增税种业务;并通过到环保相关部门调研,实地走访重点企业,与专家座谈了解费改税对企业负担产生的影响,对缴纳排污费的企业信息逐一核实和摸底调查,目前已完成首轮环保税纳税人的清册建立工作。

财税专家指出,环境保护税作为地方收入,能够调动地方积极性,让地方更有效地防控环境污染。同时,也会产生一些新的挑战。

首先,各地虽然以立法的形式明确了征收标准,但如何衡量企业的污染量也是个问题。“费”改“税”后,征收部门由环保部门转变为税务机关,同时,环保部门配合开启“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税收征管模式。也就是说由企业自己申报,再由环保部门进行监测。如果企业不如实申报,又该怎么办?

再者,大气、水、噪声污染量不是永恒不变的,而是时高时低,有关部门该如何细化、量化?

此外,跨区域污染问题如何统筹处理,环保税的收入与治理污染的支出之间是否需要连接,该如何连接?还有环保税政策与碳排放权交易等相关政策的关系如何等。

财税专家指出,上述问题都需要长期探索,通过协力实践来谋求最佳路径。

对于环境保护税的开征,有专家建议,应建立完善环保税法实施跟踪评价机制,比如,税法施行1年以后,要对各地政策实施效果开展客观评估,根据评估结果进一步调整完善。

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发达国家“环境税”怎么收

自20世纪70年代起,不少国家采取了各种法律和政策手段保护自然环境、维护生态平衡,其中一些发达国家将税收也作为保护环境的一项重要政策措施,把环境税引入到了其税收制度中。据悉,目前这些国家征收的环境税主要有二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税5种。

二氧化硫税。1972年美国率先开征此税。其税法规定,二氧化硫浓度达到一级和二级标准的地区,每排放一磅硫分别课征15美分和10美分,以促使生产者安装污染控制设备,同时转向使用含硫量低的燃料。1991年1月,瑞典也相继开征了二氧化硫税,该税是根据石油、煤炭的含硫量来征收的。

水污染税。目前西方工业国家都对污染水质的行为进行课税,如德国从1981年起征收水污染税,以废水的“污染单位”为基准,在全国实行统一税率,目前该税的年收入在20亿马克以上,税金全部作为地方收入用于改善水质。而荷兰征收的水污染税则是政府对向地表水及净化工厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何单位及个人征收的一种税。该税由省级政府所属的30个水资源委员会征收,税率根据排放物质的耗氧量和重金属的含量来确定,对不同的水资源保护区实行不同的税率标准。

噪声税。美国、德国、日本和荷兰等国都征收此税。如荷兰的噪声税是政府对民用飞机的使用者(主要是航空公司)在特定地区产生噪声的行为征收的一种税。它的税基是噪声的产生量,征收这种税的主要目的是为政府筹集资金,用于在飞机场附近安装隔噪设施,安置搬迁居民等。

固体废物税。该税主要是根据废弃物的实际体积和类型定额征收的,课税对象包括饮料包装物、废纸和纸制品、旧轮胎等。如美国对固体废物实行饮料容器押金法,即顾客在购买饮料时要预先交上一定的押金,到归还空容器时再退还押金,以此减少随意乱扔废饮料包装物的现象,达到保护自然环境和节约能源的目的。

垃圾税。荷兰较早开征垃圾税,主要用于为收集和处理垃圾筹集资金,征收方式是以每个家庭为一征收单位,人口少的可以得到一定的减免。同时该国还根据每个家庭所产生的垃圾数量开征政府垃圾收集税(各地的市政府可在两种税之间进行选择)。

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